Novo partido de Bolsonaro terá direito a que?

Marcos Corrêa/PR

Afinal, o novo partido do presidente Bolsonaro vai ter direito ao fundo partidário, fundo eleitoral e tempo de rádio e tv de acordo com o número de parlamentares que migrarem para essa nova agremiação?

*Por Alessandro Rodrigues da Costa
Alessandro Rodrigues da Costa é Mestre em Ciência Política. Especialista em Direito Eleitoral. Bacharel em Direito e Licenciado em História. Professor Universitário do Centro de Ensino Unificado de Brasília – UNICEUB

Nesse artigo eu vou tocar em um assunto que é o mais quente do momento: a criação de um novo partido pelo Presidente Bolsonaro.

Vou também responder às seguintes perguntas que todos estão fazendo:

– é possível criar um partido a tempo de participar das eleições de 2020?

– os deputados eleitos pelo PSL que quiserem migrar para o novo partido do Presidente Bolsonaro vão poder ir sem nenhum problema? Vão levar fundo partidário, fundo eleitoral e tempo de televisão e rádio?

Bom, para responder à primeira pergunta, ou seja, se é possível criar um partido a tempo de participar das eleições de 2020, precisamos resgatar a legislação que trata sobre o assunto, que é a Lei 9.096/95 e a Resolução TSE nº 23.571/2018. A junção desses dois normativos estabelecem os seguintes passos para criação de um partido:

primeiro, é preciso reunir 101 eleitores para elaborar a ata de fundação do partido. É necessário que esses fundadores tenham domicílio eleitoral em pelo menos 9 unidades da federação, ou seja, cujos títulos eleitorais estejam vinculados a pelo menos um terço dos estados brasileiros. Assim, se o meu título de eleitor está registrado no Rio de Janeiro, mesmo que eu esteja morando em Brasília, estarei representando o Rio de Janeiro nessa ata de fundação.

– o segundo passo é elaborar o estatuto do partido e o programa partidário. Estatuto são as regras internas do partido, como filiação, fidelidade partidária, processo de escolha de diretórios, etc. Programa são as propostas da agremiação para os problemas do Estado Brasileiro. É como o partido se apresenta para o público externo.

– no terceiro passo, elaborado o programa e o estatuto, é necessário publicá-los no Diário Oficial da União. Essa já é uma fase que enseja o gasto substancial de dinheiro, uma vez que essa publicação não costuma ser barata.

quarto passo: com a prova da publicação do estatuto e do programa partidário, deve-se dirigir a um Cartório de Registro de Pessoas Jurídica para registrar a agremiação. Antes esse cartório era somente o de Brasília. Com as alterações promovidas neste ano, pela lei 13.877, esse registro agora pode ser no cartório pode ser em qualquer unidade da federação. Com isso o partido está criado, mas ainda não pode participar de uma eleição. É apenas uma pessoa jurídica de direito privado.

– no quinto passo, de posse do registro do Partido Político, os representantes dessa agremiação devem se dirigir até o Tribunal Superior Eleitoral para informar quem serão os responsáveis por colher assinaturas de apoiamento para a criação do partido. Com isso, o TSE registra que o partido está em formação e informa aos TREs. Também é nesse momento que o TSE disponibiliza acesso a esses representantes ao SAPF – Sistema de Apoiamento de Partido em Formação. Esse sistema será utilizado pelo partido em criação para alocar os dados relativos a quantos apoiadores conseguiram.

– o sexto passo é o mais difícil. A legislação eleitoral determina que um partido deve ter apoiamento de eleitores para poder ser criado. Esse apoiamento deve ser nacional, ou seja, eleitores de diversos estados ou do Distrito Federal devem assinar um formulário expressando que querem a criação daquele novo partido.

Funciona assim: para um partido ser considerado nacional, eleitores de pelo menos 9 estados devem assinar o apoiamento. Segundo a lei dos partidos políticos, esses eleitores não podem ser filiados a outra agremiação. O número de assinaturas dos eleitores varia a cada quatro anos, pois está vinculada a 0,5% de todos os votos válidos dados na última eleição para o cargo de Deputado Federal.

Dessa forma, se houver muitos votos em branco, nulos ou abstenções esse número tende a cair. Hoje, pós-eleições de 2018, o número de assinaturas necessárias é de 493 mil assinaturas.

Além disso, dentre esses 9 Estados ou Distrito Federal, tem um número mínimo de assinaturas que devem ser colhidas em cada um deles. Ou seja, eu não posso pegar 490 mil assinaturas em um único estado e distribuir o que falta nos outros oito estados.

Nessa fase, há um complicador a mais. Essas assinaturas são conferidas a partir do “olhômetro”, ou seja, os servidores dos Cartórios Eleitorais fazem a simples comparação da assinatura aposta no formulário de criação do partido com a assinatura que está contida nos registros de alistamento. Muitas vezes há divergências e muitas assinaturas são descartadas. Dessa forma, estima-se que sejam necessárias ao menos 800 mil assinaturas para que não haja perigo de não serem autenticadas às 493 mil referidas.

Uma alternativa buscada pelo Presidente Bolsonaro foi consultar sua assessoria sobre a possibilidade de as assinaturas serem colhidas a partir da biometria desenvolvida pelo TSE. Acontece que essa ferramenta ainda não está apta a funcionar como instrumento de apoiamento. O TSE, por outro lado, respondeu recentemente a uma consulta em que disse ser perfeitamente hábil a assinatura de eleitores ao apoiamento de criação de um partido político por meio de assinatura digital certificada. Mas isso não ajudaria muito no presente caso, uma vez que são bem limitados os números de cidadãos que dispões desse token de assinatura digital, tais como advogados e profissionais de contabilidade, por exemplo.

Ultrapassada essa fase, o sétimo passo é constituir os diretórios Nacional, Estadual e municipais dessa nova agremiação.

O oitavo e último passo consiste em apresentar o processo, instruído com todas as provas de cumprimento dos requisitos anteriores junto ao Tribunal Superior Eleitoral – TSE, solicitando o Registro do Estatuto da Agremiação partidária. Apenas esse registro garante o nome, a sigla e o número exclusivo para esse novo partido e o torna apto a filiar e participar de uma eleição.

A norma eleitoral estabelece que um partido que seja criado até 6 meses antes das eleições pode participar do pleito. Para o ano que vem, então, o novo partido do Presidente Bolsonaro teria que cumprir todas as condições acima disposta e, além disso, registrar os filiados que pretendam concorrer às próximas eleições até o dia 4 de abril de 2020.

Assim, respondendo à primeira pergunta, sim, é possível criar um partido a tempo de participar das eleições de 2020, mas como visto, tendo em vista o curto tempo e o intrincado conjunto de ações a serem desenvolvidas, é POSSÍVEL, mas não é PROVÁVEL!

Quanto à segunda pergunta, lembram dela, rsrsrs… “os deputados eleitos pelo PSL que quiserem migrar para o novo partido do Presidente Bolsonaro vão poder ir sem nenhum problema? Vão levar fundo partidário, fundo eleitoral e tempo de televisão?”

Há muitas informações desencontradas circulando por aí. Isso se deve ao fragmentado conjunto de normas eleitorais que devem ser interpretados: Lei das Eleições nº 9.504/97, Lei dos Partidos Políticos nº 9.096/95, Código Eleitoral e Resoluções expedidas pelo TSE. Vamos responder a questão a partir da leitura dessas normas eleitorais.

Primeiro, os deputados federais, hoje no exercício de seus mandatos, eleitos pelo PSL ou por qualquer outro partido, que queiram entrar no novo partido, precisariam provar que tem uma justa causa para deixar a sua agremiação original.

Até 2015, essas justas causas estavam elencadas no artigo 1º, § 1º da Resolução TSE 22.610/2007, e eram as seguintes:

  1. I) incorporação ou fusão do partido;
  2. II) criação de novo partido;

III) mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;

  1. IV) grave discriminação pessoal.

Verifica-se, portanto, que até então, a criação de um novo partido abria a possibilidade de um parlamentar migrar do partido pelo qual foi eleito e ir para o novo partido sem correr o risco de perder seu mandato. Isso resolveria o problema dos deputados eleitos pelo PSL e que estão descontentes e querem migrar para o novo partido do Presidente Bolsonaro.

Acontece que, em 2015, tivemos uma grande e profunda reforma eleitoral. A Lei nº 13.165 inseriu na Lei 9.096/95, que é a lei dos partidos políticos, o artigo 22-A, estabelecendo o seguinte:

Art. 22-A.  Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito.               

Parágrafo único.  Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária somente as seguintes hipóteses:       

I – mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;                   

II – grave discriminação política pessoal; e                        

III – mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente.

Pela leitura do dispositivo, temos duas conclusões claras:

1º as justas causas previstas no art. 1º, §1º da Resolução TSE 22.610/2007 foram revogadas pelo novo normativo, uma vez que o texto mantém duas das justas causas que já compunham o antigo dispositivo (mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário e grave discriminação política pessoal). Se houvesse a intenção de manter as justas causas do novo dispositivo juntamente com as da antiga resolução, não haveria a necessidade de repetir no novo artigo 22-A aquelas justas causas que já estavam previstas na Resolução 22.610/2007.

2º foi criada uma nova modalidade de justa causa denominada janela partidária. Vamos falar sobre ela um pouco mais à frente.

Outro ponto que não deixa dúvidas sobre a revogação das antigas justas causas da Resolução do TSE, é que o texto da reforma de 2015 deixa expresso que consideram-se justas causas para a desfiliação partidária somente as hipóteses previstas no artigo 22-A, da Lei 9.096/95. Dessa forma, havendo uma possível antinomia de normas, tendo em vista que a Lei 9.096/95 passou a dispor sobre justas causas em seu artigo 22-A, contendo causas diversas da prevista naquela resolução, esta deve prevalecer, por ser de LEI e não Resolução.

Nesse sentido, não resta dúvidas de que as justas causas antes tratadas na Resolução TSE nº 22.610/2007 agora são tratadas SOMENTE no artigo 22-A da Lei 9.096/95 e lá não constam mais como sendo causas que autorizem a desfiliação partidária a criação de novo partido ou até mesmo a fusão e incorporação de partidos. Passando aquela Resolução a ter eficácia tão somente no que tangem aos procedimentos para a apresentação de ação de justa causa ou de cassação de mandato por infidelidade partidária.

Dessa forma, os descontentes com o PSL que queiram deixar o partido sob a alegação de que estão migrando para uma nova agremiação e, portanto, estão amparados pela antiga justa causa prevista no inciso II da Resolução TSE nº 22.610/2007, poderão ter problemas e perder seus mandatos caso o PSL proponha uma ação de cassação de mandato desses parlamentares por infidelidade partidária, uma vez que não há mais a justa causa por eles alegada.

Uma saída para que esses descontentes com o PSL e que detenham mandato eletivo possam deixar seus partidos e ingressarem na nova agremiação seria conseguirem uma autorização expressa da antiga agremiação para que o façam (há jurisprudência do TSE no sentido de que se o partido autoriza a saída de seu filiado, nem o interessado, como o primeiro suplente, nem o Ministério Público, teriam legitimidade para ingressar com a ação de cassação de mandato por infidelidade).

Outra saída seria que esses parlamentares esperassem o PSL os expulsem (há, também, no mesmo sentido, jurisprudência pacífica no sentido de que se o partido expulsa o seu filiado, não resta legitimidade nem a ele, nem ao suplente e nem ao Ministério Público quanto à ação de cassação de mandato por infidelidade partidária).

Mas… como é, então, que o próprio presidente Bolsonaro já se desfiliou do PSL, assim como o Senador Flávio Bolsonaro, filho do presidente? Eles correm o risco de perder seus mandatos?

Não! A possibilidade de ingresso de ação de cassação de mandato por infidelidade partidária só existe para os cargos proporcionais, não para os cargos majoritários. Isso por conta da decisão do Supremo Tribunal Federal (STF), em 2015, no sentido de que não se aplica aos cargos do sistema majoritário de eleição (prefeito, governador, senador e presidente da República) a regra de perda do mandato em favor do partido, por infidelidade partidária, referente aos cargos do sistema proporcional (vereadores, deputados estaduais, distritais e federais). A decisão, unânime, se deu no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 5081, de relatoria do ministro Luís Roberto Barroso.

A tese que embasou tal entendimento é a de que no sistema proporcional, existe fundamento constitucional bastante consistente para que se decrete a perda de mandato, pois nesses casos, mudar de partido depois de eleito é uma forma de frustrar a soberania popular.

Já no sistema majoritário, a regra da fidelidade partidária não se mostra como medida necessária à preservação da vontade do eleitor pois a perda do mandato não é um corolário da soberania popular, uma vez que, por exemplo, na hipótese de um governador mudar de partido após a eleição, assume o cargo o vice, que, em muitos casos, é de outro partido. Não haveria, portanto, sentido em dizer que há fortalecimento partidário. A substituição de candidato respaldado por ampla legitimidade democrática por um vice carente de votos claramente se descola do princípio da soberania popular e, como regra, não protegeria o partido prejudicado com o trânsfuga chefe do Executivo.

Portanto, sendo o Presidente Bolsonaro e seu filho Flávio, detentores de cargo eletivo majoritário, não estão sujeitos à sanção de perda de mandato por infidelidade partidária.

Bom… então, restaria a possibilidade de os deputados eleitos pelo PSL esperarem a janela partidária criada pelo inciso III do artigo 22-A, da Lei 9.096/95 para que possa migrar para o novo partido do Presidente?

Antes de responder, vamos revisar o artigo 22-A incluído pela Lei 13.165/2015:

Art. 22-A.  Perderá o mandato o detentor de cargo eletivo que se desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito.               

Parágrafo único.  Consideram-se justa causa para a desfiliação partidária somente as seguintes hipóteses:       

I – mudança substancial ou desvio reiterado do programa partidário;                   

II – grave discriminação política pessoal; e                        

III – mudança de partido efetuada durante o período de trinta dias que antecede o prazo de filiação exigido em lei para concorrer à eleição, majoritária ou proporcional, ao término do mandato vigente.                 

Agora podermos responder: NÃO! Os deputados eleitos pelo PSL que queiram deixar o partido e migrar para a nova agremiação Aliança Pela Libertação do Brasil, não poderão invocar a janela partidária prevista no inciso III acima.

Qual o problema? Seguinte… ainda que o novo partido consiga ser criado a tempo (o que, como dito, seria muito difícil) a janela de migração autorizada pelo normativo diz respeito apenas a vereadores que foram eleitos por um partido e queiram migrar para outra agremiação. Isso porque o trecho final do inciso III aduz que são amparados pela norma apenas aqueles parlamentares que estejam em final de mandato, no ano das eleições.

Assim, apenas os vereadores (uma vez que prefeitos podem mudar de partido a qualquer tempo, já que são detentores de cargos majoritários, como visto alhures) podem usar a janela partidária que começará em 5 de março e se ultimará em 4 de abril do ano que vem. Os deputados federais do PSL não estarão no final de seus mandatos, por isso, essa também não é uma justa causa que possam utilizar para deixar o PSL sem o risco de perderem seus mandatos por infidelidade partidária.

Por último, é necessário explicar que, ainda que esses filiados a outras agremiações possam obter autorização de suas agremiações originárias para se filiar ao novo partido, não levariam para este nem fundo partidário e nem fundo eleitoral. Isso porque, quanto ao fundo partidário, estabelece a lei 9.096/95, em seu artigo 41-A especifica a forma como o fundo partidário é distribuído entre as agremiações. Vejamos:

Art. 41-A. Do total do Fundo Partidário:  

I – 5% (cinco por cento) serão destacados para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que atendam aos requisitos constitucionais de acesso aos recursos do Fundo Partidário; e                  

II – 95% (noventa e cinco por cento) serão distribuídos aos partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.                     

Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, serão desconsideradas as mudanças de filiação partidária em quaisquer hipóteses.                        

Pela leitura do parágrafo único, prescinde de dúvidas o fato de que em nenhuma hipótese, a mudança de partido ocorrido após o resultado das eleições (ver inciso I e II), modificará a distribuição do fundo partidário. Isso quer dizer que, caso saiam 50 deputados do PSL para migrarem para o novo partido do Presidente, o PSL continuará recebendo o mesmo montante que recebe hoje a título de duodécimos (parcelas mensais) do fundo partidário, uma vez que a distribuição leva em conta a proporção de votos obtidos por esses parlamentares nas eleições de 2018, quando estavam filiados ao PSL.

É certo que tramita no STF a ADI-5105, que questiona a constitucionalidade de todo o artigo 41-A, mas pendente de apreciação definitiva.

Quanto ao fundo eleitoral, melhor sorte não assiste às pretensões do novo partido quanto a engordar seus recursos para as próximas eleições, uma vez que aqueles que migrarem do PSL ou de outros partidos para o Partido da Aliança pelo Brasil não vão levar para este a cota que faz jus o PSL.

Veja o dispositivo da Lei 9.504/97 que trata do assunto:

Art. 16-D.  Os recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC), para o primeiro turno das eleições, serão distribuídos entre os partidos políticos, obedecidos os seguintes critérios:               (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)

I – 2% (dois por cento), divididos igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;    (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)

II – 35% (trinta e cinco por cento), divididos entre os partidos que tenham pelo menos um representante na Câmara dos Deputados, na proporção do percentual de votos por eles obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados; (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)

III – 48% (quarenta e oito por cento), divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes na Câmara dos Deputados, consideradas as legendas dos titulares;             (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)

IV – 15% (quinze por cento), divididos entre os partidos, na proporção do número de representantes no Senado Federal, consideradas as legendas dos titulares.                (Incluído pela Lei nº 13.488, de 2017)

[…]

  • 3º  Para fins do disposto no inciso III do caput deste artigo, a distribuição dos recursos entre os partidos terá por base o número de representantes eleitos para a Câmara dos Deputados na última eleição geral, ressalvados os casos dos detentores de mandato que migraram em razão de o partido pelo qual foram eleitos não ter cumprido os requisitos previstos no § 3º do art. 17 da Constituição Federal.           (Incluído pela Lei nº 13.877, de 2019)
  • 4º Para fins do disposto no inciso IV do caput deste artigo, a distribuição dos recursos entre os partidos terá por base o número de representantes eleitos para o Senado Federal na última eleição geral, bem como os Senadores filiados ao partido que, na data da última eleição geral, encontravam-se no 1º (primeiro) quadriênio de seus mandatos.    (Incluído pela Lei nº 13.877, de 2019)

Vejam que os incisos de I a IV determinam como serão distribuídos os recurso do FEFC – Fundo Especial de Financiamento de Campanha entre TODOS os partidos registrados no Tribunal Superior Eleitoral.

Já os parágrafos 3º e 4º deixam claro que a distribuição dos recursos entre os partidos terá por base o número de representantes eleitos para a Câmara dos Deputados na última eleição geral e também o número de representantes eleitos para o Senado Federal na última eleição geral, bem como os Senadores filiados ao partido que, na data da última eleição geral, encontravam-se na primeira parte de seus mandatos.

O irônico é que esses parágrafos foram incluídos pela Lei 13.877 publicada NESTE ANO DE 2019, com a assinatura do Presidente Jair Bolsonaro, portanto.

Percebe-se nesses parágrafos, que a “fotografia” a ser utilizada para a distribuição do fundo eleitoral não é a do momento da distribuição dos recursos em si, mas sim a do momento da última eleição. Nesse sentido, ainda que saiam vários parlamentares eleitos pelo PSL em direção ao novo partido a ser criado, quando em 2020 o TSE for distribuir os recursos do fundo eleitoral previstos nos incisos II, III e IV (que compõem 98% do fundo eleitoral), vai levar em consideração o retrato da eleição de 2018 e não a quantidade de eventuais deputados que migraram para a Aliança Pela Libertação do Brasil.

A única exceção à essa regra, prevista no artigo § 3º é quando um parlamentar for eleito por um partido que não superou a chamada cláusula de barreira, ou seja, não teve a votação mínima exigida pela legislação para ter pleno funcionamento político. Isso porque essa cláusula de barreira estabelecida em 2015 dita que a agremiação que não supera-la, não terá direito a fundo partidário. Dessa forma, um eleito por esse partido poderá migrar para outro que tenha atingido a cláusula de barreira e levar seus votos para robustecer o fundo partidário de sua nova grei. Mas esse não é o caso dos deputados eleitos pelo PSL, uma vez que esse partido não só ultrapassou a cláusula, como é um dos que mais recebe fundo partidário mensalmente.

Então o novo partido do Presidente Bolsonaro não terá direito a nada? Não, isso não é verdade. O novo partido do Presidente terá direito à fatia do FEFC prevista no inciso I do dispositivo recém mencionado. Isso porque esse dispositivo aduz que TODOS os partidos com registro no TSE dividirão entre si 2% (dois por cento) de todo o fundo eleitoral, estimado para o ano que vem em cerca de 3,5 bilhões de reais. Essa é a parte desse latifúndio que caberia ao novo partido.

E quanto ao tempo de televisão? Os que migrarem do PSL ou outros partidos para o novo partido a ser criado pelo Presidente Bolsonaro poderão levar maior tempo de televisão para a nova agremiação?

O artigo 47, § 2º, da Lei nº 9.504/97 estabelece:

  • 2o Os horários reservados à propaganda de cada eleição, nos termos do § 1o, serão distribuídos entre todos os partidos e coligações que tenham candidato, observados os seguintes critérios: 

I – 90% (noventa por cento) distribuídos proporcionalmente ao número de representantes na Câmara dos Deputados, considerados, no caso de coligação para eleições majoritárias, o resultado da soma do número de representantes dos seis maiores partidos que a integrem e, nos casos de coligações para eleições proporcionais, o resultado da soma do número de representantes de todos os partidos que a integrem;  (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)

II – 10% (dez por cento) distribuídos igualitariamente.  (Redação dada pela Lei nº 13.165, de 2015)

[…]

  • 3o  Para efeito do disposto neste artigo, a representação de cada partido na Câmara dos Deputados é a resultante da eleição.

[…]

  • 7o Para efeito do disposto no § 2o, serão desconsideradas as mudanças de filiação partidária em quaisquer hipóteses.

Mais uma vez, fica claro que o legislador quis evitar que eventuais mudanças e transfuguismos quanto ao resultado da eleição fossem considerados para o fim de distribuição de direitos partidários.

Assim o é também no caso de tempo de televisão para fins de horário eleitoral gratuito. Da leitura dos incisos e, principalmente, dos parágrafos 3º e 7º, chega-se à conclusão de que é o resultado da eleição que favorecerá ao partido ter maior ou menor tempo de rádio e tv. Não importando que haja modificação desse resultado após o pleito com eventuais desfiliações partidárias.

Resumo geral da ópera: é possível criar um partido a tempo de participar das próximas eleições, mas dada a complexidade dos atos, é bastante improvável. Além disso, mesmo com a criação desse novo partido, os apoiadores do Presidente Bolsonaro que queiram segui-lo e se filiarem ao novo partido poderão ter seus mandatos cassados por infidelidade, uma vez que, como dito, não estão amparados em nenhuma das atuais justas causas previstas em nosso ordenamento constitucional e infraconstitucional.

Repisamos, então, que a saída para o impasse é, efetivamente acordo entre as partes, que resultasse, por exemplo, na autorização do partido para que seus filiados possam migrar para a nova grei, sem que o PSL entrasse com a ação de cassação de mandato. Ou, ainda, que o PSL expulsasse esses descontentes, o que daria a eles uma espécie de alforria, garantindo seus mandatos. Ainda que isso ocorresse, não levariam para o novo partido mais fundo partidário ou fundo eleitoral, muito menos o tempo de rádio e tv.

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